编者按：2020年爆发的新型冠状病毒肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。疫情防控的实践与成果彰显了我国治理制度的优势，但同时，也反映出一些财税应急制度的缺失——尚未建立财税政策应急响应制度。本文充分剖析了2020年新冠肺炎疫情财税政策的应急表现，结合我国突发事件的应急制度现状，探讨了建立我国财税政策应急响应机制的必要性和紧迫性及其具体建议。本文是厦门国家会计学院2020云顶课题应急项目《关于建立财税政策应急响应机制的研究》的部分成果。

 

重大突发疫情事件的财税政策思考：建立应急响应机制

作者：薛伟¹ 张剀²

¹厦门国家会计学院； ²中国税务报社

近30年来，全球爆发的重大突发疫情事件，不但威胁了人们的生命健康，还给疫情地区的经济造成了不同程度损失。从财税政策的抗疫经验看，无论是疫情爆发初期、中期还是后期，及时、有效和精准的应急财税政策将非常有助于遏制疫情发展和经济恢复。但是，由于疫情对经济的影响有可能处于不同的经济调整期，其财税政策的应对措施也应是有所不同的。如下图1所示，在2003年非典型肺炎（“非典”）时期，我国经济正处于快速高增长时期，因此在应对疫情的财税政策上，政策发力点主要集中在疫情初期和中期的疫情应对上。同样，2005-2006年爆发的高致病性禽流感恰好也是正处于经济高速增长期间内，其应急财税政策亦是集中在初期和中期的疫情应对上面。

然而，从下图1中会发现，新冠肺炎疫情却爆发在我国经济慢速增长的调整期间内，加之疫情超乎以往的严重危害性，在财税政策应对上，不但要制定疫情爆发初期和中期的应对政策，还要通盘重点考虑制定疫情后期经济恢复方面的帮扶政策。

一、新冠肺炎疫情对经济影响及财税政策的应急表现

（一）新冠肺炎疫情对经济影响。

受新冠肺炎疫情影响，2020年我国第一季度GDP增长同比下降6.8%，但3月份的主要经济指标由于疫情控制得好而得到明显改善。从财政部网站统计数据看，新冠肺炎疫情对财政收入的影响从2月份开始明显显现，3月份有所扩大，1—3月各月全国财政收入分别下降3.9%、21.4%、26.1%。在第一季度，住宿餐饮、交通运输业、文化体育和娱乐业税收分别下降33.2%、27%、19.6%。总体来看，2020年第一季度的全国一般公共预算收入45984亿元,同比下降14.3%。其中,中央一般公共预算收入21157亿元,同比下降16.5%；地方一般公共预算本级收入24827亿元,同比下降12.3%。全国税收收入39029亿元,同比下降16.4%；非税收入6955亿元,同比增长0.1%。

由上面统计数据可看出，2020年新冠肺炎疫情对我国经济的影响程度已经远超过2003年“非典”疫情和2006年禽流感疫情对经济的影响程度。

（二）新冠肺炎疫情的财税政策应急表现。

新冠肺炎疫情爆发初期和中期，为支持疫情防控，尤其是保障人民群众生命健康，财政部会同国家税务总局等相关部门出台了有关患者救治费用补助、一线医务人员临时性工作补助等一系列政策措施，分两批次预拨了疫情防控资金，以及大力度调拨国库库款用于抗击疫情。截至2020年4月19日，中央各级财政共安排疫情防控资金1452亿元，较好地保障了各地疫情防控经费。

在疫情爆发初期、中期和后期，为应对疫情和恢复经济，财政部和国家税务总局等部门联合出台了三批税费优惠响应政策，如下图2所示。政策范围覆盖了疫情防控工作、减轻企业社保费负担以及帮扶小微企业和个体工商户等方面。

同时，进入3月、4月后国内疫情防控情况逐渐趋好，财政部和国家税务总局等部门为阻断疫情造成的扩大损失并全面支持复工复产、复商复市，以及为企业纾困减负，还制定了如下财税政策。一是减税降费政策，持续对中小微企业和个体工商户减免增值税、对防疫补助收入免征个人所得税等，并实施一系列社保缴费减免政策。二是财政贴息政策，重点保障企业提供专项贷款贴息，降低企业融资成本、稳产保供。三是兜底采购收储政策，鼓励重点企业保质保量增加紧缺的重点医疗物资生产，由中央政府进行兜底收储。四是促进就业政策，包括加大失业保险稳岗返还力度、鼓励地方采取缓缴社保费等方式。

（三）应急财税政策可能存在的表现不足。

有效抗击疫情，需要一整套系统性的应急财税政策支持。总体来看，疫情出现后对第三产业的服务行业影响最大。因为要阻断疫情发展，就必须要实施物理隔离，切断人与人之间的密切接触，这必将会对劳动密集型产业（特别生活性服务业）的第三产业产生巨大的经济影响。因此，在制定应急财税政策时应该充分考虑产业结构因素。

如下图3所示，2003年“非典”时期，我国第三产业在国民经济中的比重仅次于第二产业，且占比也不高，这也就是此次疫情未给我国经济造成较大冲击的一个重要原因。而2020年新冠疫情时期，我国第三产业在国民经济中的比重已经大幅度超过第二产业，占比接近54%，对GDP增长的贡献率接近60%。所以，从疫情对经济的影响程度上，2020年第三产业遭受疫情打击要更加严重，尤其是批发零售业、住宿餐饮、文化娱乐以及交通运输等消费性行业冲击明显。因此在精准制定应急财税政策上，应该更加侧重于第三产业的服务业。

当突发事件出现时，充足的财政资金支持对遏制疫情的发展至关重要。2014年新预算法第四十条对突发事件预备费的提取做出了明确规定，即各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。从下图4中可以看到，在财政预算支出中的预备费提取金额在增加，但是提取比例出现了逐年下降趋势。因此，应急财税政策在事件发生之前，应该对预备费的提取、管理和支出给予政策性明确。

总结我国历次疫情事件（包括新冠肺炎疫情）的应急财税政策，其表现不足还有以下方面。

其一，缺乏完整应对疫情的财税政策体系（张剀，2014；李明等，2020）。疫情发生后，财税部门在研判和制定救灾政策的协调体系不够灵活，多体现为临时性应急税收政策，相关管理措施也存在不尽完善的情形。

其二，应对疫情的财税优惠方式较为单一（张剀，2013；李明等，2020）。这些临时性优惠政策，在应对事件造成损失时，是作为阶段性的临时保障政策，其优惠方式主要针对直接参与救灾企业的增值税进项税额抵扣和所得税抵扣方面。

其三，财税支持政策的惠及率不到位。政策制定和执行中，仅考虑到生产型企业，疫情期间与民生息息相关的服务型企业给予优惠政策力度不够。

其四，对当前疫情实际影响缺乏调研，对民营经济与中小企业的实际需求的调研不够，导致出台的政策达不到预期效果或对企业支持力度不够，没有发挥出实际效果，企业更需要倾向于适度阶段性、有针对性的减税降费政策。

二、建立财税政策应急响应机制的必要性

（一）建立财税政策应急响应机制符合制度安排。

2003 年春季“非典”疫情爆发后，我国逐渐开始构建突发事件的应急管理体系，经过2006年和2009年禽流感疫情事件后，最终形成了我国应对突发事件的“一案三制” 应急管理体系，即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制的统称。而《中华人民共和国突发事件应对法》按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。因此，根据以往突发事件中财税政策应急表现以及从长远看，我国很有必要总结历次突发事件的应急财税政策经验，建立财税政策应急反应（响应）机制，并根据公共卫生事件的级次，相应地把财税政策应急响应机制划分为I级、II级、III级和IV级等四级预案。当突发性事件发生时，财税部门可及时启动相应等级的应急财税政策，以便系统、完整且高效地应对突发情况。

实际上，我国从2003年已经开始逐步制定突发事件应急处理及其财税政策供给制度，如下图5所示。其中，《中华人民共和国突发事件应对法》第十七条规定，“国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。”因此按照该条规定，我国财税政策应急响应机制也应该划分为中央政府、省级政府和省级以下政府三个突发事件的应急响应管理级次。

相对应地，财税政策应急响应机制应该是一个系统化的管理机制，具备事件发生前、中、后的完整衔接性，如下图6所示，应划分为准备和预警阶段、应急响应启动阶段和后期经济恢复阶段等。另外，我国各级政府的主要财税政策应急响应机制在减灾、备灾、响应和恢复等方面，也应具有不同的功能、作用和职责。

（二）建立财税政策应急响应机制的必要性。

从美国、日本等国家应对重大突发事件的财税政策响应机制看，财税政策应急响应机制的快速启动和运行，可以在第一时间迅速统筹资源，快速实现资源的分配，在时间上减少重大突发事件所带来的多方面损失，也能减少财政应急资源浪费。《中华人民共和国突发事件应对法》第十七条已明确规定“国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案”。尽管在突发事件发生时，财税部门出台了大量应急的“优惠政策”措施，在一定程度上对疫情灾情的损失起到减轻的作用，但疫情对经济发展的影响具有全面性，涉及全方位的社会生活。因此，从国家层面来讲，应当建立一套较完整的针对突发事件的财税政策应急响应机制，以便在事件突发时能有效执行，已势在必行。

面对复杂的重大突发事件，建立一个良好的问题解决机制是重中之重。财税政策作为国家治理能力的重要体现，是稳定经济、稳定社会的重要工具，而建立一套完备的财税政策应急响应机制将是不断完善中国特色社会主义制度、持续推进和提高国家治理体系与治理能力的重要体现之一。在发生突发事件面前，企业和个人需要国家的财政支持和政策帮扶，因此建立一个在事件发生前提供应对防疫资金、在事件发生时提供救助资金、在事件过后保证恢复重建资金和激发企业生产的完整财税应急响应机制，对我国应急管理工作至关重要。

三、建立财税政策应急响应机制的具体建议

（一）在现有法律框架下突出财税政策应急响应机制的相关条款，明确根据突发事件严重程度，立即启动响应机制。我国财税政策较为稳定、且历次突发事件后出台的临时性财税政策条款具有较高相似度的特点，通过法律规章制度响应财政应急预案，预案中所有条款在不同级别突发事件面前将被有选择的适用。其中，对于特别重大的灾害，可以有特别优惠条款；对于一些情况较为特殊地区，如经济遭受严重影响的疫情爆发地、少数民族聚居区、非居民纳税人较集中的区域，也可以适用特殊的优惠条款。一经相关国家机关宣布突发事件响应级别，财税部门将分级别地启动和适用不同的“财税政策应急响应预案”。这样既能保证“优惠政策待遇”的公平性，又能缩短突发事件财税政策研究与仓促出台的时间，提高办事效率、降低行政成本，第一时间全面惠及受影响的企业和个人，也为后期快速复工复产提供制度保障。

（二）全面、系统总结近年来财税政策响应得失，并据此建立分层级预案，突出效率和实用性。近些年来，我国突发重大公共事件后，中央和地方均出台一系列财税政策，对开展疫情防控等工作和经济恢复工作发挥了巨大作用，有力地对减少了对各行各业造成的经济损失和减轻了企业负担。但是，综合来看，这些财税政策体系还有待完善，主要表现在几个方面。一是这些政策缺乏完整体系，税收政策主要分散在增值税、企业所得税等单个税种中，多为救灾物资的进项税额免征、减征和公益捐赠税前扣除等政策，而没有形成全链条的优惠。二是税收优惠范围和方式过窄，应把范围扩大到所有税种，优惠方式从目前的直接减免、捐赠拓宽到投资抵免、退税、延期纳税和亏损弥补等方式上，以此形成统一、便于有效应对和执行的应急响应财税体系，使得不同企业能够迅速理解、执行优惠政策。三是绝大多数的应急财税政策主要是针对灾情发生时的紧急救援来制定的，很少涉及灾后恢复重建，并忽视了最为重要的事前预防环节，缺失财税政策应急预案制定机关。

基于以上，建立中央和地方分层级的财税政策响应预案，由国务院制定国家突发事件总体财税政策应急预案，地方财税部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定突发事件的地方财税政策应急预案。当相关国家机关宣布突发事件响应级别时，财税部门将立即启动对应级别的财税政策应急预案。

（三）突发事件发生后，恢复生产的政策一并考虑。突发事件后期的经济活动恢复阶段，不同级别的应急响应预案应充分考虑恢复生产的财税优惠政策，包括阶段性的企业所得税减免、复产物资的进项税额退税和抵扣政策等。

（四）对通过利用财税政策应急响应机制谋取不法利益的，加大惩处力度。财税政策应急响应机制所建立起来的优惠政策体系，其主要目的是帮扶受灾受困企业和个人，因此对于非法利用应急响应机制谋取不法利益和不当利益的企业和个人，应该按照相应法律法规给予相应惩罚，并加大惩处力度。

参考文献：

[1]张剀.中国应急财税政策应该尽快系统化[N]. 2013-6-19（B04）。

[2]李明,王晓文.应对突发公共卫生事件的税收政策探讨[J].财政科学,2020(2)。