编者按：近年来媒体对于中国对外援助的报道层出不穷，疫情过后，中国对外援助的一举一动更是备受关注。本期云顶沙龙，黄梅波教授首先介绍了国内学者及研究机构对中国对外援助的研究现状，接着在剖析发达援助国及传统国际发展援助体系的基础上，着重分析新兴援助国及中国对外援助的特点，并用详实的数据深入解读中国对外援助的规模、主要援助方式和援助的效果及有效性，最后探讨中国对外援助的管理及其改革方向。

中国的对外援助及其改革

黄梅波

上海对外经贸大学

一、中国对外援助情况及相关研究情况

中国的对外援助从资金来源可分为赠予、无息贷款和政府优惠贷款三类，另外还包括对国际组织的捐款。图1的2001年到2018年的统计数据显示，21世纪以来，中国对外援助额整体在增加，其中政府优惠贷款的占比最大。

图1 中国对外援助额（2001-2018）

随着中国对外援助额的上升，中国学者对国际援助问题的研究也逐渐加强。图2和图3展示了国内学者和研究机构在“国际援助”领域的研究成果显示度。在目前国内国际援助研究团队中，上海对外经贸大学国际发展合作研究院黄梅波研究团队、中国农业大学人文与发展学院李小云研究团队、商务部研究院国际发展合作研究所研究团队成果数量最多，显示度最高。近年来中国对外援助研究的主要问题可见图4。

图2 CNKI统计1990-2018中国国内学者

“国际援助”领域研究成果显示度

图3 CNKI统计1990-2019年中国国内研究机构

“国际援助”领域研究成果显示度

图4 中国对外援助研究的主要问题

二、发达援助国及传统的国际发展援助体系

传统援助国是指OECD发展援助委员会成员国，简称为OECD-DAC。截至2019年底，OECD-DAC含有29个成员国和欧盟。1963年建立至今，OECD-DAC已经建立了较为完整的国际发展援助体系，包括确立了国际发展目标、建立了援助统计核算体系以及衡量援助效果的援助有效性及有效发展合作的评价体系，并定期对主要援助国进行援助效果评估。主要发达国家均设立了官方机构为发展中国家提供官方发展援助，援助方式主要为赠款或者赠予水平在25%以上的贷款。

从图5右边部分各国的对外援助规模来看，2019年全球排列前五的OECD国家依次是美国、德国、英国、日本、法国。图5的左边部分是2019年各国对外援助占国民总收入的比重排列情况。联合国为各国制定的目标是0.7%，卢森堡、挪威、瑞典都超过了这一标准，占比接近甚至超过了1%，对国际社会贡献不菲。英国也努力达成了联合国目标，但美国、日本的对外援助占比并不高，在0.1%到0.2%之间。

图5 DAC成员国对外援助额及其占国民收入的比重

OECD主要国家均成立了专门的主管发展援助的政府部门，英国有国际发展部，德国成立了国际经济合作部，美国和法国均建立了国际开发署。从援助的动机角度，目前主要的理论有现实主义理论、超现实主义理论、依附理论和理想主义理论。总的来说，各国的对外援助动机都离不开政治动机、经济动机、发展动机和人道主义动机。美国是现代意义上对外援助的发起国。早期的“马歇尔计划”在帮助欧洲复兴的同时也旨在遏制共产主义势力在欧洲扩张，同时夹杂着改善美国贸易的动机。此时美国对外援助明显带有政治和经济目的。冷战时期也不例外，美国利用对外援助推行美国全球战略，受援国应参加美国控制的政治集团，或者提供军事基地。冷战结束之后，美国对外援助曾有所削减。但2001年9·11事件刺激了美国的安全需求，外交、国防和外援成为美国对外政策的三大支柱，维护国家安全成为美国对外援助的重要动机。英国的对外援助可以追溯到殖民地时期。战后，英国对外援助的主要目的主要是为了维护与英国拥有“特殊关系”的中等强国的世界性政治利益，伴随着作为欧盟成员和英联邦主导国的政治利益。

三、新兴援助国及中国对外援助的特点

新兴援助国是为了区别于传统的OECD-DAC援助国而提出的新概念，包含三十多个非DAC援助国。其中，以中国、印度、巴西为代表的南南援助国，秉持着南南合作的对外援助理念，其援助原则及做法与DAC援助国有明显区别，形成了国际援助体系的新生力量。但南南发展合作尚未建立完善的对外援助管理与协调体系，各国对外援助政策与法律制度的建立、援助的统计和透明度、援助管理与协调、援助效果评估方法均存在较多的问题。

中国对外援助发展至今已经形成了与西方有别的一套原则和做法。第一，不附带任何政治条件，以受援国的需求为导向，不干预他国内政。第二，平等互利，共同发展。第三，帮助受援国提高自主发展能力。西方国家的对外援助更多是帮助受援国改善教育、医疗、制度环境等，中国根据自身发展经验，更多是帮助受援国兴建基础设施，改善经济发展的条件，提升受援国的自主发展能力。第四，量力而行、尽力而为。第五，与时俱进，改革创新。

对于中国对外援助规模的问题，网络上有许多声音，新闻媒体也有不少相关的报道，但事实上，其中很多来自非官方的数据的真实性有待考量。目前网络上甚至学术论文最常引用的研究数据来源是美国威廉玛丽学院的援助数据库(Aiddata)，该数据库是以媒体为基础的（media-based）拼图式的数据收集方法，一方面其对项目资金的性质鉴别存在问题，另一方面也受到语言以及媒体可能对同一事件不同阶段多次报道的影响，导致其数据大大夸大了中国对外援助的规模。

根据财政部预算司的中央财政支出表数据显示，中国财政对外援助支出整体呈上升趋势，2010年至2012年中国对外援助额为135.37亿美元，同期美国对外援助额为942亿美元，日本为578亿美元。从援助占国民收入比重来看，中国的占比为0.0623%，低于土耳其、阿联酋、以色列，其中无偿援助占比为0.0225%， 甚至低于巴西的0.03%。从援助资金结构来看，中国的对外援助以政府优惠贷款为主，无偿援助所占比重较低。中国对外援助的方式主要有成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免等

中国对外援助70年来推动了受援国的工业及农业发展，改善了当地的教育、医疗环境，同时推进了当地的基础设施建设，促进了当地的贸易发展。对中国企业而言，也增加了不少走出去的机会，企业国际竞争力大大增强。中国对外援助至始至终彰显着互利共赢的特点。

四、中国对外援助管理及其改革方向

为实现联合国可持续发展目标，中国对外援助理念也正在与时俱进，积极调整。援助目标从关注经济增长转变为追求经济社会环境的可持续发展，援助重点从国家层面的发展转变为注意个人发展，并注意机会公平，保护脆弱群体等。中国改革开放以来的发展使中国积累了不少减贫与发展经验，能够为其他发展中国家带来实用性的经验和借鉴，同时中国自身发展过程中接受援助的做法也能够转化为其他发展中国家可接受的经验，为推动其他发展中国家的经济社会环境发展做出贡献。

当前，中国对外援助管理正在实施援外政策和援外管理两个方面的改革。在援外政策方面，中国正在努力调整援助相关法律及政策的一致性，提高各部门的协调能力，积极争取公众对发展援助的支持。同时，坚持南南合作原则。援外管理方面，完善援助决策和执行机制，加强援外项目管理，建立和完善监督和评估机制，加强与其他援助国的协调与合作，改革和创新援助方式。

总体而言，国际发展是一项伟大的事业，中国对外援助是一个巨大的研究课题，需要更高的关注度与参与度，也需要更多的经济学、管理学、社会学、国际关系等学科背景的年轻人参与进来。在研究过程中，国际发展视野尤为关键。当前，中国与世界的关系也随之改变。中国作为冉冉升起的大国，应该承担相应的国际责任，积极且力所能及地帮助一些贫穷落后的国家和地区的发展，在推动全球可持续发展目标的进程中发挥不可或缺的积极作用